|
1. 들어가며 행정가의 수난 시대다. 불과 얼마 전에는 강동석 건교부 장관, 이헌재 부총리가 부동산 관련문제로 도덕성에 상처를 입고 물러났다. 비단 도덕성 문제 뿐 아니다. 김대중 정부 때, 한나라당의 격렬한 반대에도 불구하고 ‘햇볕정책’을 힘차게 추진하던 임동원 통일부 장관이 국회의 해임요구를 당해 옷을 벗었다. 이유는 단지 방북인사의 돌출행동이었다. 때를 거슬러 김영삼 정부의 강경식 경제부총리는 환란(換亂)의 책임을 떠안고 환란청문회를 전전했다. 도덕성에서 정책적 책임까지 행정가들은 항상 비난받는 존재였고, 칭찬받는 행정가를 찾아보기 힘든 시대가 지금이다. 행정가들은 오히려 ‘개혁의 대상’으로 몰아세워졌다. 김영삼 정부를 시작으로 정권의 중심 아젠다는 ‘정부개혁’으로 모아졌다. 김대중 정부의 ‘작은정부’를 거쳐 이제 ‘정부혁신’의 시대에 이르렀다. 직업관료들은 새 정부가 들어설 때마다 들들 볶여졌음은 물론이고 정무직 행정가도 ‘뭔가 해냈다’는 평가를 받는 이가 전무한 실정이다. “큰 과오 없이 임기를 마쳤다”는 소박한 말이 장관급 관료들의 퇴임식 일성(一聲)일 지경이다. 무엇이 우리 행정가를 이렇게 만들었나? 1993년 이전, 즉 강력한 국가중심의 행정체제가 지속되던 때까지만 해도 ‘영웅’들이 많았다. 정열적이고 과감한, 때로는 치밀한, 이에 더해 대통령의 신임과 국민의 지지를 받던 행정의 영웅들 말이다. 정치?사회의 민주화, 국가 권력의 약화, 행정환경의 급격한 변화는 행정가들을 정신없게 만들었다. 그래서 항상 욕먹는 것은 정부요, 비난받는 것은 행정가이다. 『전환시대의 행정가』는 ‘영웅’의 이야기이다. 노태우 정부 때까지의 유능했던 행정가들의 리더십을 담고 있다. 그리고 글의 말미에서 이들을 정리하면서 이종범 교수는 새로운 행정가형(型)을 제시한다. 경제성장기 독재정부 아래의 ‘행동형 행정가, 경제안정화기 권위주의 정부 아래의 ‘설득형 행정가’는 이미 지나갔다. 1990년대 이후 다원주의 시대에는 ‘시민형 행정가’가 차세대 행정가 유형으로 다가오고 있다는 것이 1994년 이 교수의 글이다. 실로 1990년대는 ‘시민형 행정가’의 시대였다. 국민의 요구는 증대되었고 행정가는 자신의 의지보다는 국민 의견수렴에 집중해 왔다. 그러나 이것이 1990년대의 행정가 모형은 될지라도 2005년 이 후 행정가의 패러다임은 되지 못한다. 단순히 “상대의견을 들어주고 자신의 신념 일부를 포기할 수 있는” 행정가, 다양한 계층의 이해와 갈등을 잘 듣고 중재하는 행정가만으로는 부족한 시대다. 세상은 우리 사회 민주화의 변화 이상으로 복잡하게, 빠르게 변화하고 있기 때문이다. 여기서 우리가 ‘역사’를 배우는 것도 마찬가지로 ‘과거의 영웅’들로부터 미래를 구성할 수 있다. 즉 전환시대의 행정가들이 가진 여러 탁월성들은 2000년 이후의 새로운 행정가의 방향을 제시한다. 2. 완전 공개된 행정 2000년 이후의 행정은 더욱 공개되고 있고 행정가는 더욱 발가벗겨진다. 국민의 힘이 정부의 힘을 초월했고, 언론의 힘은 그들 정부와 국민의 꼭대기에 올라앉았다. 행정가는 국민에 의해, 언론에 의해, 그 정책에서부터 개인적 사안까지 낱낱이 파헤쳐지고 청렴성 결여 등을 비판받는다. 민주의 시대요, 언론의 시대요, 청렴 요구의 시대다. 1) 절대적 민주화 (1) 국민의 절대적 힘 이종범 교수가 제시한 ‘시민형 행정가’는 2000년 이후에도 유효하다. 단 ‘유효’한 정도를 넘어서 ‘절대적’이라고 말할 수 있다. “국민이 원하지 않는다.”, “여론조사 결과 다수가 반대한다.”라는 말에 행정가는 납작 업드려야 한다. 스스로의 야심찬 계획과 원대한 비전이 있을지라도 ‘국민의 이름이라면’ 접어야 한다. 이 경우 강단있는 행정가가 ‘포기 못하겠다’며 버텨도 안 된다. 선거를 앞둔 대통령이 행정가의 목을 칠 것이기 때문이다. 대통령 직접선거를 쟁취한 국민은 지방선거까지 가져갔다. 국민은 ‘정권’을 이용해 행정가를 통제한다. 인터넷의 발달과 언론자유의 절대화는 ‘국민여론’이란 넓고도 깊은 물줄기를 만들었고 그 수로(水路)는 2000년 이후 더 깊고 넓어져 대통령 노무현, 거대한 촛불시위도 만들기도 했다. 1990년대가 ’시민형 행정가‘의 시대였다면 2000년 이후는 시민에 절대 복종해야하는 ‘시민 복종형 행정가’의 시대다. (2) 고건의 시대인가? 고건은 김영평의 서술대로 ‘권위주의 시대의 반권위주의 행정가’다. 고건이 ‘청렴과 지성’ 등 많은 자질을 가지고 있지만 그의 ‘민주적 행정’은 단연 ‘시민 복종형 행정가’시대에 필수적인 요소이다. 그의 민주적 행정은 조직 내외적 상호작용에서 동시에 나타났다. 조직내적으로는 부하들과 함께하는 행정을 했다. 행정조직에 가족주의의 긍정적인 면을 적용하려한 것이다. 새마을 담당관 시절, 말단직원들과 대포를 나누며 ‘부하들과 먹고자는 행정’을 했다. 서울시장 시절, 매주 정례회의 때는 담당 주사까지도 정책의견을 발표하도록 했으며 이를 적극 수렴하기도 했다. 조직 외적으로는 국민 지향적 행정을 했다. 이론과 공론의 행정보다는 달동네, 읍, 면, 동의 주민들을 직접 찾아가 대화하는 노력을 한 것이다. 일례로 서울시장 주임 후 6개월동안 서울의 100여개 달동네 중 30여곳을 직접 돌아다니며 ‘기초생활환경 개선안’을 도출하기도 했다. 고건의 민주적, 국민 수렴형 행정은 더욱 민주적으로 더욱 국민 지향적으로 변화되고 있는 2000년대 이후의 시대에도 유효하다. 앞으로의 행정은 ‘거버넌스’가 중심 화두다. 거버넌스는 시민과 시장, 국가가 함께하는 행정이다. 여기서는 상명하달의 행정은 금물이다. 시민과 시장과 원활하게 의사소통할 수 있는 네트워킹의 리더십이 필요한 시대이기 때문이다. 군사정부에서 고관대작을 했을 지라도 민주적 패러다임을 행정에 적용해 일관되게 실천해온 고건이다. 그의 이런 네트워킹의 리더십, 의사소통의 리더십은 ‘고령’, ‘5공인사’ 등의 딱지에도 불구하고 차기 대선을 준비하고 있는 고건에 대한 국민의 시선이 우호적으로 만들고 있다. 2) 언론과 언어 (1) 언론과 행정가 관료들의 정책판단에 큰 영향을 끼치는 요소는 대통령, 국회, 언론 순이다. (「한국 장관의 역할, 유형, 그리고 정책영향력」 안병영, 2002. ) 그러나 민주화의 측면, 국민 여론의 절대화라는 2000년대 이후의 흐름을 고려한다면, 관료에 미치는 언론의 힘은 단연 선두라고 할 수 있다. 참신한 정책이라도 언론의 지지를 이끌어내지 못하면 국민의 지지도 얻기 힘들다. 반면 사소한 성공이라도 언론이 크게 실어주면 ‘큰 성공’으로 포장된다. 인터넷까지 언론의 범주에 포함시킨다면, 행정과 행정가는 일거수일투족을 감시당하고 행정가에 대한 정보는 국민의 머리위에 항상 떠돌게 된다. 이 때문에 행정가의 촉수는 ‘언론보도’에 곤두서 있다. 언론을 잘 활용하는 행정가는 자신의 실적 이상의 시너지 효과를 얻고, 나아가 더 큰 국민의 지지를 얻을 수 있다. 반면 언론을 무시하는 행정가는 국민에 의해 무시당한다. 대통령의 절대적 힘만 붙들고는 행정가가 살아남을 수 없다. 대통령과 관료의 통제-의존체제가 붕괴된지 오래이며 대통령의 의지 못지않게 언론과 국민 여론의 의지가 국정을 좌우하기 때문이다. 최근 경제부총리 인선에서는 청와대가 후보들을 미리 언론에 제시하고 여론검증을 받고자 하기도 했다. (청와대는 2005년 초 이기준, 이헌재 장관등 잇따른 인사검증의 실패 때문에 공석이 된 재경부 장관 자리에 한덕수, 강봉균 등 3인을 언론에 먼저 흘리고 국민여론의 인사검증을 받는 형태를 취했다. ) 국민을 등에 업은 언론(인터넷 포함)의 시대이기 때문이다. (2) 김현옥의 언론감각 ‘불도저’, ‘화급한 큰 보따리형 행정가’인 김현옥. 이런 별명답지 않게 그는 섬세했다. 특히 대 언론활동, 상징조작의 측면에서 섬세함이 두드러진다. 서울시청 현관은 그의 대언론, 대 국민 창구였다. 현관 앞 표어들이 김현옥이 가진 ‘홍보의 리더십’을 잘 보여준다. “도시는 선이다.”, “질서는 시민의 위대한 예술이다.”, “선택+준비+실천+집념=증거” 등은 지금 봐도 명쾌하고 설득력 있게 가슴에 다가온다. 기자와의 인터뷰에서 새 언어를 만드는 언어감각에 대해서 “사전에 없더라도 만든다”며 확신에 찬 말을 하기도 한다. 그는 <부산수필>, <수필시대> 등의 동인이며 수필집 <푸른유산>을 내기도 한 문학인이기도 하다. 김현옥의 섬세한 언어감각들, 글과 문학을 사랑하는 풍모, 행정을 언어로 조탁하여 국민에 알리는 대언론행위는 탁월하다. 언론을 통해 국민 지지를 얻어야 하며, 쌍방향 의사소통 매체의 가속 붙은 발전으로 그러한 경향이 더 심화되는 상황에는 행정가 김현옥의 이 언어예술성이 필요하다. 3) 청렴 민주화, 인터넷과 각종 언론의 다양화, 위상강화로 ‘행정가’ 개인으로는 참으로 피곤해졌다. 몇 십 년 전 ‘위장전입’도 언론에 한 번 보도되고, 그 정보가 인터넷에 일순회(一巡廻)하면 청와대 홈페이지며, 그 행정가의 관계기관 홈페이지는 전쟁터가 된다. 국민여론의 강한 압력으로 사실여부를 떠나 더 이상 지도력을 행사할 수 없을 정도로 당사자는 만신창이가 된다. 그리고 곧 공직생활을 접어야 한다. 2000년 이 후 국민이 직접 행정가를 여론으로 재판하는 ‘여론 소환제(召還制)’의 파고가 높아만 진다. 『전환시대의 행정가』속의 ‘영웅’들은 하나같이 청렴하다. 청렴의 문제는 예나 지금이나, 시대의 변화, 상황의 변화에 관계없이 성공한 행정가의 필수 요건이다. 그들은 관료가 가장 흔들리기 쉬운 인사관리에서나 예산관리에 있어 지독하리만큼 청렴해서 ‘인정 없다’는 평가를 받는다. 특히 앞에 언급한 김현옥과 고건이 두드러진다. 부당한 정치력의 행정개입을 배제하기 위해 무던히 노력했던 김현옥은 강경했다. 공화당 당직자의 청탁과 압력에 “서울시가 이권 배분소가 아니다”라며 강하게 맞받아친 것이다. 스스로 군부출신이면서 군 출신 선후배가 많은 공화당의원들과의 만남을 일부러 회피했다. 고건도 이에 못지않다. ‘인정 없는 고건’이라는 말이 나돌았을 지경이다. 남의 청탁을 들어주지 않을 뿐 아니라 자신의 이익을 위해 타인에게 부탁도 하지 않는다. 이러한 공직생활에서의 ‘인정없는’ 인사, 예산 행정은 그의 지도력을 향상시켰고, 실로 ‘대한민국에서 가장 관운이 좋은 사람’ 고건을 만든 밑거름이 됐다. 김영삼 정부의 국무총리, 노무현 정부 국무총리 및 대통령 권한대행을 거쳐 대권행보를 하고 있는 고건. 최근까지도 그가 거친 많은 자리의 뒤에는 ‘뒷말’이라고는 없는 게 사실이다. 3. 급변하는 행정환경 1960-1980년대 경제성장기 및 안정화기에는 ‘환경’의 변수가 적었다. 오로지 최고권력자의 의지와 관심이 행정가의 ‘환경’이라면 환경이었다. 그러나 1990년대에 들어서면서 상황이 변하기 시작한다. 90년대 민주화의 활황기(活況期)에는 ‘국민’이 강력한 환경으로 부상(浮上)한 것이다. 그래서 국민과 소통하는 ‘시민형 행정가’가 요구되기도 했다. 2000년 이후에는 정신없는 ‘환경의 대공습’이 시작된다. 대통령, 국민 뿐 아니라 국제기구, 외국의 압력, 세계시장이 기존의 환경변수를 전복할 정도로 위력적으로 다가온다. 많은 변수만큼 그 변화의 속도도 빠르다. WTO체제 아래 세계는 단일 시장화 되어가고 있다. 경제의 대외무역의존도가 상당히 높은 ‘수출로 먹고사는’ 우리의 입장에서는 세계시장의 동향이 우리의 생명을 위협하기도하고 기회를 제공하기도 한다. 그만큼 세계가 변화하는 상황이 우리에게 직접적으로 영향을 준다. 단순히 세계시장에 우리가 적응한다는 능동적 개념만 있는 게 아니다. 세계를 지배하는 신자유주의 논리를 굴욕적으로, 피동적으로 받아들여야만 할 때도 있다. 우리는 이미 IMF의 구제금융을 받으면서, 국제기구의 요구대로 시장개혁과 정부개혁을 추진해 나간바 있다. DJ정부 하에 추진되었던 시장의 투명화, 정규 규제의 완화, 노동시장 유연화는 외부환경의 강력한 압력이었다. 중국으로 떠나가는 기업들을 잡으려고, 못들어가겠다고 버티는 외국 기업을 유치하려고 수도권 규제를 완화하는 노무현 정부의 노력도 강력한 환경의 힘과 그 변화에 대응하기위한 발버둥이다. 1) 비전이 필요한 시대 환경변수가 많아지고 그 변화 속도가 빠른 시대일수록 미래를 읽는 능력이 필요하다. 미리미리 새로운 변수를 파악하고 조직의 행동방향과 정책방향을 제시할 행정가가 필요한 것이다. 이것이 비전제시 능력이다. 비전은 막연해서는 안 된다. 구체적이어야 하고 그 비전을 이루기 위한 노력과 계획이 전제돼야 한다. 그런 점에서 노무현 정부와 행정가들이 외치는 ‘동북아 중심국가’, ‘7%성장’ 등의 구호는 ‘비전’이 아니라 ‘구호’일 뿐이다. 이런 구호들은 국민들에게 전혀 납득에 안 된다. S프로젝트니, J프로젝트니 온갖 대형프로젝트는 난무하면서 국민들은 그 내용을 하나도 모른다. 그러면서 행정가들은 월권(越權)을 하고 어이없는 계약을 하기도 한다. 이런 통에 1/4분기 성장률은 2.7%에 그쳤고 각종 경기기수들은 반짝했다가 내리막길이다. 무엇으로 어떻게 10년 후, 20년 후를 대비할 것인가 국민을 설득할 비전이 없는, 아마추어 정부와 함께 놀아나는 무능한 행정가들만 판을 치는 시대다. 시대를 읽은 행정가 반면, 오명은 시대를 읽었다. 체신부 장?차관으로 1980년대 8여년을 지내는 동안 현재의 세계가 부러워하는 ‘IT대국 대한민국’의 초석을 닦았다. 이는 20년 후 미래를 읽고 강력하게 그 방향으로 추진해나간 오명이 만든 경과물이다. 공장에서 물건 만드는게 최선의 정책이라고 여기던 시절, 오명은 정보통신을 새롭게 정립시킨다. “생활의 편의를 주는 1차원에서 뿐 아니라 경제발전의 원동력”으로 정보통신의 개념을 세웠다. 즉 IT를 90년대, 나아가 2000년 이후 우리가 먹고살 터전으로 파악한 것이다. 전자교환기, 컬러 텔레비전, 반도체 등 제반 전자기술을 그가 일한 80년대 체신부에서 획기적으로 발전시켰다. 그의 비전은 구체적이었고 국민을 설득시키는 정책을 폈다. IT대한민국을 위한 구체화된 작업들이 체계적으로 제시됐기 때문에 국민과 최고권력자는 인정을 한 것이다. 전자공업육성을 위한 장기정책, 3만 5천여 명 인사이동을 수반한 한국전기통신공사 분리결정, 全전자교환기 국내개발 구체적이고도 과감한 실천이다. 현재 초고속통신망 가입률 1위의 우리나라, 노키아를 추격하며 휴대전화 시장을 장악해 나가는 우리나라, 세계 각국에서 ’전자정부‘를 배우러 오는 우리나라, 오명이 행정가로 있던 때로부터 20년 후의 우리나라를 볼 때, 그의 비전과 실천을 성공적이었다고 평할 수밖에 없다. 2) 자율과 규제의 조화 세계 환경은 우리 행정에 ‘자율이나 규제냐’를 두고 선택하기를 강요하고 있다. 수출로 먹고사는 우리의 입장에서는 ‘자율’이 우선인 것 같다. 그러나 자본시장의 완전개방에 론스타, 칼라일 등 세계의 투자사들은 기천억의 돈을 남겨도 세금 한 푼 안 내고 떠나려 한다. (론스타는 강남 스타타워빌딩을 사고팔아 3000억 원의 차액을, 칼라일은 한미은행 지분매각으로 7천억 원을 남기고도 우리와 이중과세 금지를 맺은 싱가포르 등 ‘조세피난지’를 이용해 우리 당국에 세금을 한 푼도 내지 않았다. 뉴브리지 캐피탈은 제일은행 매각과 관련 같은 상황이다. ) 값싼 농수산물을 수입하면 저렴한 가격에 저소득층도 제대로 입에 풀칠하고 살 듯한데, 정작 농수산업 종사자들이 저소득층이 돼 버리는 모순도 발생한다. 하늘 높은 줄 모르고 치솟는 강남의 부동산 가격, 당첨되기가 하늘의 별 따기라서 ‘로또’라는 새 이름을 얻은 ‘판교지구’. 이를 잡기위해 정부는 전방위 규제에 들어갔다. 그러나 건설경기는 위축되고 오히려 주택공급이 줄어들어 서민이 내 집 마련하기가 더 어려워진다. 시장에 대한 국가 우위의 시대는 갔다. 발전억압국가가 모든 경제계획을 하여 자원을 효율적으로 배분하는 시대가 끝난 것이다. 세계적으로는 대처, 레이건 이후에 국가는 사양길에 들어섰고, 우리나라에서는 민주화 이후 김영삼 정부 때부터였고 2000년 후는 그 경향의 더 고도화 되고 있다. 국가의 편에는 아무도 없는 반면, 시장의 편에는 ‘세계시장’이라는 ‘거대한 친구’와 ‘신자유주의’라는 강력한 이론적 토대까지 생겼다. YS가 고대를 방문하다가 ‘퇴짜’를 맞으면 아무도 신경 안 썼지만, 이건희가 고대를 방문하다 학생시위에 부딪힌 후에는 고려대의 보직교수 전원이 사퇴하는 희극이 벌어졌다. 노무현 대통령의 말대로 “경제권력은 이미 정치권력을 능가”해 시장을 장악했다. 이 시대에 필요한 행정가는 ‘김재익’이다. 김재익은 ‘자율과 규제의 조화’를 추구했기 때문이다. 그는 철저한 시장경제 신봉자였다. 관치금융, 수출지원금, 세제혜택 등 국가가 경제에 개입하는 것은 경제 질서를 왜곡시킨다고 생각했다. 그러면서도 국가의 시장개입적 기능, 즉 ‘공정거래제도’를 주장했다. 국가가 개입은 하되 적정한 ‘마지노선’, 국익과 공익을 해치지 않는 공정거래의 선을 제시한 것이다. 시장경제 신봉자에게 어울리지 않는 저소득층 임대주택공급을 위해 노력했고, 식료품가격의 안정화에 힘썼다. 자유시장경제를 추구하면서도 공적, 국민적 가치를 지키고자 했기 때문이다. 자율과 규제의 조화를 이룬 행정가의 모습이다. 이는 2000년 이후 닥친, 우리 현실에서 가장 필요한 요소이다. 3. 정보와 이념의 과잉시대 정보의 과잉 시대다. 휴대전화 가입자 수는 3800만, 인터넷 이용자수 3200만을 바라보고 있다. (정보통신부 2005년 4월 / 2004년 12월 자료 ) 2005년을 넘어서면서 전문가들은 유비쿼터스 시대를 예견한다. 전화와 인터넷, DMB를 비롯한 각종 최첨단 통신기기를 통해 국민들은 정보를 접한다. 친미반미 문제가 논란이 되면 국민들은 언제 어디서나 이 같은 정보를 얻는다. 아무 게시판이나 들어가 보면 각자의 주장이 펼쳐지고 휴대전화 문자로 ‘촛불들고 광화문으로-’라는 등의 정치적 홍보 메시지들이 날아온다. 이 정보를 접하면 ‘반미’해야 할 것 같고, 저 정보를 접하면 ‘친미’해야 할 것 같다. 조선, 중앙, 동아 등 메이저 신문이 설정해주는 방향을 가지고 “신문에 났다”며 신봉하는 시대는 지났다. NEIS가 문제가 되면 여기저기 흘러오는 정보를, 북핵문제가 논란이 되면 관련된 넘치는 정보를 손에 들고 국민들은 방황한다. 과잉된 정보로 인해 국민들은 갈피를 못 잡는다. 이념의 과잉 시대다. 정보의 과잉은 이념의 과잉을 낳는다. 제대로 된 정보, 왜곡된 정보, 악의적 정보, 선의의 정보 할 것 없이 누구에게나 언제나 접근 가능한 세상이다. 편향된 정보를 계속 접근하다보면 편향된 정보는 공고화되고 결집되어 사람과 집단의 사상과 이념을 형성한다. 반미 정보를 흥미 있게 접하다보면 그런 정보만 찾게 된다. 그리고 정보의 바다는 그의 구미에 맞는 정보를 무한히 제공해줄 능력이 있다. 교육문제에 관해서는 5천만 국민이 전문가다. 각자의 정보를 가지고 무장하여 교육부를 성토한다. 이것이 거의 교조적 이데올로기화 되어 사람과 사람 간, 집단과 집단 간 양보할 수 없는 이념적 단절에 이른다. 고등학생도 ‘중간고사 한 번에 인생이 결단난다’는 정보를 듣고, 퍼트리고, 교조화 시켰다. 그래서 그들 스스로를 광화문으로 이끌었다. 통일에 대해서도, 경제문제에 대해서도 각자의 정보를 교조화시켜 ‘백가쟁명(百家爭鳴)’을 이루고, 나아가 타인과 집단을 적으로 타도한다. 난무하는 정보의 시대는 2005을 가로지르며 더 심화되고 있으며 이에 따라 정보의 과잉, 이념의 과잉 또한 계속될 것이다. 이런 시대의 행정가는 무엇을 해야 하나. 김학렬의 추진력이 필요한 시대다. 김학렬은 지금 시대에 돌아본다면 다소 심할 정도로 자신에 대한 확신이 있었다. 그리고 그 확신을 거침없이 밀고나가는 추진력이 있었다. “내가 예수그리스도니 군말 말고 따라와”, “내가 얼마나 센 부총리인줄 알아? 대한민국 장관 모가지 마음만 먹으면 자른다”는 등의 발언도 서슴지 않았다. 이런 당찬 확신을 가지고 2005년 현재의 정부도 고군분투 중인 성과주의 예산 등을 도입했다. 또한 예산업무의 전산하도 이루었다. 경제기획원 관료에게 무서울만큼의 ‘독불장군’의 모습을 보였고 대통령에게조차 ‘가정교사’로서 경제를 가르쳤다. 민주적인 절차와 합의과정은 중요하다. 그러나 일단 합의된 정책이라면 김학렬의 리더십으로 밀고나갈 필요가 있다. 정보의 과잉, 이로 인한 이념의 과잉 시대에 백가지 목소리, 백가지 교조적 주장을 듣고 있다가는 천년만년 듣기만 듣고 있어야 한다. NEIS문제로 윤덕홍 전 부총리는 전교조와 교총사이에서 갈팡질팡하다가 지도력을 잃고 경질됐다. 결단과 행동은 없고 ‘귀’만 있는 행정가의 모습이다. 이런 상황에서 민주적 리더십을 갖춘 ‘김학렬’이 간절히 필요하다. 4. 전문화의 시대 - 최형섭 과학기술의 시대다. 아무것도 보이지 않던 1980년대의 정보통신이 2000년 이후 우리를 먹여 살리게 됐고, 앞으로 줄기세포 등을 이용한 생명공학이 미래의 산업이 될 것으로 전망된다. 우리나라는 이 미래 산업인 정보통신과 생명공학 분야에서 세계의 선두를 달리고 있다. 삼성과 KT 등 휴대전화와 정보인프라 기업들은 세계를 선도하는 업체로 나아가고 있다. 또한 국제 학계는 인간의 체세포를 난자에 주입해 복제하는 데 성공한 황우석 교수의 연구성과를 두고 “산업혁명에 비교된다”라며 극찬하고 있다. (미국 피츠버그 의대 제럴드 새튼 교수) 전문가들은 이미 IT(정보통신)와 BT(생명공학)을 21세기 산업으로 예견했으며, 앞으로 어떤 산업으로 우리가 먹고살지, 우리 삶을 풍성하게 할지 모른다. 그러나 그 핵심에는 과학기술의 계속적 발전이 있음은 확실하다. 국가의 행정수준은 이 고도화되고 빨라지는 과학기술을 따라가지 못하게 됐다. 우리나라는 1960, 70년대에 ‘산업화 국가’의 명찰을 달았다. 세계적으로 이미 다 진전이 된 굴뚝산업으로 인한 산업화를 국가의 강력한 힘으로 이끌어온 것이다. 그 동력은 국가(개발독재세력과 테크노크라트)가 제공한 인프라와 행정적 뒷받침이었다. 국가가 산업과 과학기술을 이끌어 왔다고 해도 과언이 아니다. 그러나 이제 과학기술이 행정을 앞서나가고 있다. 황우석 교수가 한 건 한 건 연구 실적을 발표할 때마다 정부는 뒤치다꺼리 하는 양 “국가적 지원”을 외치고 있을 따름이다. 삼성전자가 두 배, 세배의 집적도를 가진 반도체를 내어놓은 때마다 정부는 감탄하고 있을 따름이다. 따라서 행정가의 전문적 역할이 더 중요하게 됐다. 특히 과학기술, 정보통신 관련 분야의 행정가가 어느 정도의 전문성이 없다면 민간의 과학기술 속도를 따라잡기는커녕 방해가 될 우려가 있다. 줄기세포 연구가 진전되고 있는 상황에서 ‘줄기’의 ‘줄’자도 모르는 전문성 없는 행정가가 ‘윤리’를 내세우며 온갖 규제와 억압을 한다면 우리의 미래 산업은 암담해 진다. 조지 W 부시 미국 대통령의 “줄기세포 연구 반대” 주장에 상하원이 함께 규탄하는 움직임을 보이는 것도 같은 맥락이다. 그 기술과 산업이 어떤 행정적 지원을 필요로 하는지 기민하게 파악하고 물적, 제도적 인프라를 신속하게 제공하는 능력이 필요하다. 이는 전문성이 바탕이 될 때 가능하다. 최형섭은 전문적 행정가였다. 스스로 과학자였기 때문에 과학기술이 무엇을 필요로 하는지 알고 있었다. 과학도 기술도 아무것도 없던 허허벌판에 과학기술을 지원하기 위한 법제도적 기반과 연구 인프라를 탄탄하게 닦았다. 법제도는 자칫하면 ‘지원’보다는 ‘규제’로 굴절되기 쉽다. 그러나 최형섭 스스로가 ‘고객의 요구’를 아는 전문성을 갖춘 행정가였기에 이를 막을 수 있었다. 과학기술처의 ‘고객’인 과학자의 입장에서 확실한 지원을 한 것이다. ‘기술개발촉진법’, ‘기술용역육성법’, ‘한국과학원법’들 법제도적 인프라 뿐 아니다. 한국선박연구소, 한국전자기술연구소, 한국표준연구소, 핵연료공단, 대덕 연구학원도시 등 연구 인프라도 그야말로 ‘황무지’ 위에 설립했다. 과학자적 전문성이 없었다면 불가능한 일일 것이다. 이제 과학기술이 국가행정을 앞서 치고나갔다. 시대가 갈수록 과학기술은 더 빠른 속도로 국가행정을 따돌릴 것이다. 이런 시대에 국가는 과학기술의 ‘뒤치다꺼리’만 하느냐 혹은 ‘장애물’이 되느냐, 과학기술이 나아가는 길에 앞서 ‘고속도로’를 놔 주느냐는 과학기술행정의 ‘최형섭’이 다시 한 번 나오느냐 아니냐에 따라 달려있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 5. 관료불신의 시대 - 김준 경제성장기와 안정화기에서의 관(官)주도 시대에는 관과 민의 관계는 어른과 어린아이의 관계였다. 따라서 관이 국민을 불신하면 했지 감히 국민은 관을 불신하지 못했다. 불신했더라도 국민 안에서 썩힐 뿐이었다. 철저한 권력과의 통제-의존 관계 속에서 행정가는 국민을 계도해야 할 존재, 이끌지 않으면 엉뚱한 데로 가는 ‘어린 양’ 따위로 본 것이다. 그러나 2005년 현재, 국민은 철저히 관을 불신한다. 이는 시민형 행정가의 시대인 1990년대부터 슬슬 드러나 오늘날 정점에 달했다. 그동안 권력의 보호막, 혹은 관존민비(官尊民卑)라는 관념적 보호막 속에 스스로를 철저히 숨겨온 행정가의 이율배반성이 적나라하게 드러나고 있기 때문이다. 대통령이 목이 터져라 “부동산 투기를 잡겠다, 집값은 무슨 수를 써서라도 잡겠다”라고 외치는 동안 행정가들은 그 뒤에서 부동산으로 재산을 불려왔다. 2005년 공직자 재산공개 결과, 행정부 1급 이상 공직자 594명 가운데 75.2%에 이르는 447명의 재산이 늘었고, 재산증가액 상위 20명 가운데 12명이 땅값 상승과 아파트 매도 등 부동산으로 돈을 벌었다. (“1급이상 75% 지난해 재산 불려” (한겨레 2005년 2월24일)) 이 와중에 이헌재 부총리 등 장관차관급 공직자들 여러 명이 물러나기도 했다. 부동산 관련 부처에서의 김세호 전 건교부 장관, 국민 경제를 총괄한 이헌재 전 부총리는 한 해 동안 각각 11억, 4억씩 재산을 불리는 등 건설, 경제 관련 부처의 공직자의 재산팽창이 가장 심했다. 대통령의 “부동산 잡자”는 목소리 뒤에서 경제관련 부처 관료들은 관련 정책을 시행하면서 자신의 부동산 재산은 불러온 것이다. 비록 그것은 불법은 아닐지라도 행정가들의 이런 이율배반성에 국민불신은 높아만 간다. 홍준표 의원이 발의한 국적법 개정안은 행정가들의 철면피, 혹은 국민기만성을 여실히 드러냈다. 국가 요직을 여러 번 거치며 ‘국가안보’를 외쳐온 대표적인 행정가이자 정치인 김종필 전 국무총리, 그리고 공로명 외무장관, 오자복 전 국방장관의 손자들은 국적을 포기했다. (“前국방-외무-체신장관 손자도 국적포기” (동아일보 2005년 5월 28일) ) 특히 공 전 외무장관과 오 전 국방장관의 손자는 국적포기 논란이 심화되던 5월 중에 국적을 포기해 더욱 더 비난이 심한 상황이다. 그들이 맡았던 행정 직위를 볼 때 “남의 아들은 국가안보를 위해 군대에 가라고 말하면서 자신의 자손은 ‘국적포기’를 통해 외국인이 돼 버렸다”라는 비판을 받아도 할 말이 없을 것이다. 국민들은 행정가들의 이런 모습이 더욱더 관료에 대한 불신만을 키워간다. 존경할 만한 관료는 커녕, 정치권과 국민은 함께 ‘주식백지신탁제’니, 부동산 백지신탁제‘ 등을 만들어 관료를 불신의 눈으로 보며, 통제하고자 노력하는 상황이다. ‘몸 공(功)’드리는 열정의 행정가 반면, 김준은 열정의 행정가였다. 표리부동(表裏不同), 철면피의 오늘날 행정가와는 극과 극에 있다. 그는 아는 바를 정책으로 수립하고, 그 정책을 몸으로 실천했다. 정책과 자기 실천이 따로 노는 행정가가 아니다. 김준의 열정은 스스로 “몸 공(功)”이라 표현했다. 1972년 1월 박정희 대통령이 새마을 연수원을 설립하라고 지시한지 불과 보름동안 교육계획을 완료했다. 여관을 전전하면서 스스로 연구하며 열정적으로 계획을 짠 것이다. 요원들을 뽑을 때도 그의 이런 철학이 반영됐다. “열정을 가지고 몸 공 드릴 수 있는 자”를 뽑았다. 김준 스스로 연수원의 청소에서부터 행정업무, 분임토의 지도까지 1인 3, 4역까지 맡아서 온몸을 불살랐다. 정치적 동향이나 경제적 동향은 전혀 고려치 않았다. “새마을 운동이란 본래 무색무취한 물과 같아야 한다.”는 김준의 말처럼 그는 무색무취하게 국민들에게 ‘몸 공’을 드린 행정가였다. 공직자들의 이중적 행태, 철면피같은 행태 외에도 국민들은 여러 행태로 관료불신을 표출하고 있다. 국민들은 부패 정도가 심한 집단을 묻는 질문에 대해 지방공무원(32.5%)과 지방의원(27.8%), 기업인(19.1%), 단체장(13%) 등의 순으로 답했다. (부패방지 위원회는 2004년 11월 15∼19일 경기도민(500명)과 공무원(300명) 등 800명을 대상으로 ‘부패실태 및 유발요인’에 관한 설문조사를 실시했다. ) 부패방지위원회와 한국투명성기구(TI)의 2005년 1월 설문에서는 부패 개선이 가장 시급한 분야로 전문가들은 `정치'(45%), '공공분야'(27%), '경제ㆍ사회분야'(각 13%)순으로 꼽았다. (이번 설문은 국회의원과 보좌관 25명, 기업체 부장급 이상 25명, 각 부처 과장급 이상 25명, 시민ㆍ사회단체 부장급 이상 25명 등 정치ㆍ경제ㆍ공공부문ㆍ시민사회 전문가 100명을 대상으로 실시됐다.) 행정가에 대한 정보는 과거와 달리 아무런 장벽 없이 국민에게 노출되고 이로 인해 국민 불신이 가득한 행정환경이 됐다. 이런 시기에 필요한 행정가는 ‘김준’이 될 것이다. 6. 글을 마치며 『전환시대의 행정가』는 과거의 행정의 영웅들의 이야기다. 그러나 이 과거의 영웅들은 미래의 행정가의 필요 요소도 함께 가지고 있다. 2005년 현재의 시대를 짚어 볼 때, 2000년 이 후 시대는 단순 ‘민주화’가 아닌 ▲‘절대적 민주화로 향하고 있다. 그로 인한 완전 공개된 행정은 더 의사소통과 네트워킹의 힘을 가진 행정가(고건)를 요구하고 있다. 인터넷을 포함한 다양화된 언론환경은 유려한 언어, 언론감각을 지닌 행정가(김현옥)를 더 필요로 한다. 이에 더해 ‘완전 공개된 행정’에서의 ‘완전 공개된 행정가’는 ‘청렴’이 없으면 살아남지 못한다. ▲ 급변하는 행정환경이다. 1990년대까지는 완급을 거듭한 행정환경이었다면, 2000년 이 후는 최고권력자, 시민사회의 변수 뿐 아니라 엄청나게 다양한 국제적 변수, 기술적 변수가 환경으로 자리 잡았다. 그래서 엄청난 환경변수를 정확하게 읽고 미래를 판단할 줄 아는 ‘비전의 지도자’(오명)가 필요하다. 또한 세계화된 환경이 신자유주의적, 방기적(放棄的) 자율을 요구하는 반면, 국내 복지환경과 투기적 자본에 의한 타격은 적절한 ‘규제’도 함께 요구한다. 따라서 ‘자율과 규제를 조화시킬 수 있는 행정가’(김재익)가 필요하다. ▲정보와 이념의 과잉시대다. 과잉 정보는 편향된 교조적 이념을 낳는다. 여기서 강력한 리더십의 행정가(김학렬)가 필요하다. ▲과학기술이 국가행정을 엄청난 가속도로 제치는 시대다. ‘전문적 행정가’(최형섭)의 출현 여부가 이를 방해하느냐, 미리 탄탄한 지원체제를 갖추느냐를 가름한다. ▲관료들의 이율배반적 행태, 즉 정책과 행태가 일치하지 않음이 적나라하게 드러나고 있다. ‘존경’이나 ‘지도’의 위치에 있던 행정가들은 ‘불신 덩어리’로 바뀌었다. 진실로 스스로의 몸을 바치는 열정의 행정가(김준)이 필요한 시대다. 글을 시작하면서 ‘왜 민주화 이 후의 관료들은 무능한가?’라는 취지의 의문을 제기했다. 그리고 지금까지 현재, 미래의 시대상황을 짚어보고 필요한 행정가의 ‘이상향’을 도출해 보았다. 그 과정, 과정에서 관료들의 행태를 곳곳에서 비판했다. 그 곳곳의 비판은 “왜 변화하지 않는가”로 요약될 수 있다. 이것이 의문의 답이다. 시대는 변화하는데 관료들은 항상 한 템포 느리게 그 시대를 따라가고 있는 것이다. 변화의 방향도 정확하게 짚지도 못하고 따라가지도 못한다. 학자들, 언론이 뭐라 하면 엉거주춤 뒤따라가는 행태다. 시대는 변화고 있다. ‘시민형 행정가’를 지나 ‘미래형 행정가’를 요구하고 있다. 이상에서 살펴본 자질을 고루 갖추기 위해 행정가는 미래를 읽어야 하며, 지금 발빠르게 준비해야 할 것이다. |
